Қазақша
Русский
English
Пока Казахстан только рассматривает возможность сделать парламент однопалатным, во многих странах законодательные органы работают по такой системе много лет. Одним из самых эффективных и прозрачных в мире считается парламент Финляндии. Он называется Эдускунта, по-фински — Eduskunta.
Tengrinews.kz решил исследовать финский опыт и попросил об интервью спикера (председателя) Эдускунты Финляндии Юсси Халла-ахо (Jussi Kristian Halla-aho).
Господин спикер эксклюзивно ответил на вопросы редакции в письменном виде.
Дисклеймер: оригинальный язык вопросов и ответов — английский, редакция публикует перевод.
"Народ в миниатюре"
— Почему ваша страна выбрала однопалатный парламент?
— Создание однопалатного парламента в Финляндии в 1906–1907 годах стало результатом длительного процесса демократических реформ в условиях исключительного политического контекста начала XX века. До этого Финляндия управлялась через Четырёхсословный сейм, где представительство было разделено между дворянством, духовенством, бюргерами (ремесленники, торговцы — прим. редакции) и крестьянами.
— К концу XIX века эта структура всё больше воспринималась как устаревшая, не представляющая интересы всего общества и не отвечающая вызовам современности.
Всеобщая забастовка 1905 года, происходившая на фоне масштабных потрясений в Российской империи, создала решающую возможность для реформ. Финляндские политические движения потребовали представительного органа, основанного на всеобщем избирательном праве, включая участие женщин, сделав Финляндию первой страной в Европе, которая реализовала полные политические права для обоих полов.
— Центральным в этой трансформации стало решение в пользу однопалатного парламента, а не двухпалатного.
Онни Пеконен в главе Rejecting the Upper Chamber ("Отказ от верхней палаты") в своей книге Reforming Senates (спикер часто ссылается на исследования Онни Пеконена — доктора социальных наук, известного финского исследователя) перечисляет основные причины, по которым Финляндия выбрала однопалатный парламент вместо двухпалатного:
- Национальное единство и подавление/успокоение беспорядков
В революционной ситуации 1905 года несоциалистические элиты приняли требования социал-демократов провести радикальные реформы. Они опасались, что споры о двухпалатности расколют нацию, продлят беспорядки и приведут к потере исторического шанса на реформы. Одна палата рассматривалась как лучший способ объединить народ и обеспечить стабильность.
- Представление "народа в миниатюре"
Националисты-фенноманы утверждали, что парламент должен отражать "общественное мнение" и "финский народ в целом". Они считали, что одна палата, выбранная по пропорциональной системе на основе всеобщего избирательного права, может реализовать этот подход лучше, чем двухпалатная система.
- "Заменители" верхней палаты
Вместо создания второй палаты реформаторы встроили в однопалатную систему процедурные механизмы сдержек: Большой комитет, специальные права меньшинства (например, право одной трети депутатов отложить рассмотрение законопроекта до следующего парламента), а также пропорциональные правила выборов. Эти элементы рассматривались как "заменители бикамерализма" (или двухпалатности — прим. редакции). Внешний контроль
В то время новый парламент Финляндии не обладал окончательной властью: император сохранял право вето, мог распускать парламент, а парламентского правительства не существовало. Реформаторы утверждали, что эти внешние механизмы контроля компенсируют отсутствие верхней палаты.
- Зарубежные примеры и уроки
Опыт Дании и других стран показал, что двухпалатная система может приводить к тупикам и тормозить реформы. Однопалатный Стортинг (парламент — прим. редакции) Норвегии служил наиболее подходящей положительной моделью.
Сравнительный анализ подчёркивает уникальный путь Финляндии. В Швеции демократизация парламента шла более постепенно — при сохранении двухпалатной структуры. Но политический кризис в Финляндии позволил совершить более радикальный разрыв с традицией.
Финские либеральные и реформаторские лидеры стремились к тому, чтобы новая институция как можно прямее выражала волю народа, без институциональных барьеров, которые могли бы ослабить демократическое представительство.
Так, решение финнов в пользу однопалатного парламента было не просто реакцией на политические обстоятельства, но и осознанным выбором. Оно отражало демократические идеалы, практические соображения об эффективности законотворчества и сознательный отказ от доминирования элит в политике.
Узкое окно возможностей для перемен
— Как видно из ответа на первый вопрос, к этому решению привели исторические и политические обстоятельства. Но почему всё-таки однопалатный парламент?
— Как уже упоминалось, решение о создании однопалатного парламента в Финляндии в 1906 году сформировалось под воздействием как непосредственного революционного давления, так и долгих идеологических споров.
Всеобщая октябрьская забастовка 1905 года, ставшая частью более широкой Русской революции, вызвала острую политическую нестабильность. Финские элиты, опасаясь эскалации беспорядков, расценивали масштабные реформы как единственный способ восстановить порядок. В этих условиях несоциалистические фракции, ранее поддерживавшие идею двухпалатного парламента, приняли требование социал-демократов о создании одной палаты, создаваемой на основе всеобщего избирательного права.
Комитет по парламентской реформе 1905–1906 годов сделал вопрос о числе палат центральным элементом обсуждения. Многие консерваторы защищали двухпалатность как средство защиты против "незрелости" общественного мнения.
Однако нестабильная политическая ситуация привела к тому, что реформаторы стали рассматривать вторую палату как потенциальный источник раскола, задержек и упущенных возможностей. Такие лидеры, как Стольберг (Карл Юхан Стольберг, первый президент Финляндии, занимал должность в 1919–1925 годах — прим. редакции), утверждали, что однопалатный парламент "укрепит внутреннюю гармонию народа", объединив разные общественные группы в одну ассамблею.
Национальное единство было главной заботой. Реформаторы отвергли двухпалатность как попытку возродить старое сословное деление Сейма и вместо этого рассматривали одну палату как "миниатюрное отражение народа". Эта символика имела и внешнее значение: единый парламент должен был сильнее представлять Финляндию перед российской властью.
Рост влияния Социал-демократической партии стал другим решающим фактором. К 1905–1906 годам партия быстро разрослась и настаивала на однопалатном парламенте, избираемом на основе всеобщего избирательного права, как на наиболее ясном выражении воли народа. Несоциалистические элиты, хотя и с опаской относились к массовой политике, пошли на уступки, чтобы направить мобилизацию рабочего класса в русло парламентских институтов и предотвратить дальнейшую радикализацию.
Эти обстоятельства пересекались с интеллектуальными и идеологическими тенденциями, восходящими к концу XIX века. Хотя двухпалатность оставалась преобладающей в Европе, финские фенноманы и молодые либералы всё чаще критиковали её как инструмент препятствий и привилегий элит.
Однопалатность, напротив, ассоциировалась с демократией, эффективностью и единством. Опыт других укреплял эти взгляды: тупики двухпалатного парламента Дании отталкивали реформаторов, тогда как норвежский Стортинг демонстрировал успешную модель квалифицированного однопалатного парламента.
Время также сыграло важную роль.
Реформаторы понимали, что слабость Российской империи открывает узкое окно возможностей для решительных перемен. Считалось, что затянувшиеся споры об институциональной структуре могут попросту сорвать реформу. Поэтому однопалатность стала прагматичным выбором, позволившим достичь быстрого согласия и избежать политической разобщённости.
И наконец, были введены процедурные новшества для снижения рисков, связанных с однопалатной системой. Они включали создание Большого комитета, право вето меньшинства, позволяющее откладывать рассмотрение законопроекта до новых выборов, и пропорциональное представительство в крупных округах. Эти механизмы служили "суррогатами двухпалатности" ("заменителями двухпалатности"), обеспечивая дискуссии и стабильность и при этом избегая политических рисков создания реальной второй палаты.
Нет простого ответа
— Как однопалатная система влияет на скорость принятия законов и их качество?
— Нет простого ответа на вопрос, как однопалатная парламентская система влияет на скорость и качество законотворчества. Как финские, так международные исследования отмечают как преимущества, так и недостатки.
Главное достоинство однопалатности — эффективность: при наличии только одной палаты законопроекты проходят меньше стадий рассмотрения и не требуют согласования между палатами, что позволяет принимать решения быстрее.
Эта способность действовать быстро особенно ценна во время кризисов, когда правительствам необходимо быстро реагировать на социальные или экономические вызовы (тут спикер ссылается на Руководство по демократическому законотворчеству для улучшения законов 2023 года от ОБСЕ).
В Финляндии эта эффективность выражается в сравнительно коротких сроках рассмотрения: правительственные законопроекты обычно рассматриваются в течение двух–четырёх месяцев, хотя крупные реформы могут занимать годы.
Однако скорость сопровождается некоторыми издержками. Без "второго взгляда" со стороны верхней палаты однопалатные системы рискуют ослабить контроль и принять плохо разработанные законы. Финский опыт демонстрирует как преимущества, так и риски такой структуры.
Хотя система комитетов в Эдусканте служит важной защитой, детально изучая законопроекты, исследования, проведённые, например, Финским инновационным фондом Sitra, выявили системные недостатки в надзоре и прозрачности.
В частности, управление общим законотворчеством распылено между различными институтами, и нет единого органа, отвечающего за согласованность и качество всего процесса.
Сравнительные исследования на английском языке также подчёркивают этот компромисс.
Однопалатные законодательные органы, как правило, способствуют скорости, но могут ставить под угрозу качество обсуждения, защиту меньшинств и сбалансированное представительство. Двухпалатные же системы, напротив, работают медленнее, но обеспечивают более строгий контроль над властью большинства и больше возможностей для внесения поправок и пересмотра решений.
Финляндия компенсирует отсутствие верхней палаты через комитеты и процедурные гарантии. Они служат "заменителями контроля верхней палаты", сохраняя при этом эффективность однопалатной системы.
Демократическое представительство в однопалатной системе также сопряжено с определёнными вызовами. Несмотря на всеобщее избирательное право, гражданам нередко трудно оценивать своих представителей или реально влиять на принятие решений.
Разделение между политическими и административными функциями в парламенте может осложнить управление, а сильное доминирование партий может отодвинуть на второй план мнение отдельных депутатов и меньшинств. Такая централизация ограничивает разнообразие точек зрения и может снизить способность системы реагировать на потребности общества.
Как настроить однопалатный парламент
— Как финская модель сочетает эффективность с представлением интересов общества?
— Финская однопалатная модель стремится сочетать эффективность с широким представительством интересов общества с помощью институциональных механизмов, которые одновременно ускоряют законодательный процесс и обеспечивают его инклюзивность.
Центральным элементом этого баланса является система комитетов Эдускунты.
— Комитеты проводят детальное рассмотрение законопроектов и служат площадкой для межпартийного сотрудничества между правительством и оппозиционными депутатами.
Это позволяет парламенту сохранять законодательную эффективность, поскольку значительная часть технической работы осуществляется вне пленарных заседаний и одновременно расширяет представительство, обеспечивая учёт разных точек зрения в процессе обсуждения.
Исследование Юхи Кеттинена (финский исследователь — прим. редакции) показывает, что назначение председателей комитетов способствует парламентскому надзору. Хотя наличие роли председателя не приводит к существенному изменению количества поправок, оно оказывает измеримое — хотя и ограниченное — влияние на время обработки (поправок — прим. редакции). Это позволяет предположить, что структура комитетов обеспечивает как скорость, так и тщательный контроль.
— В Эдускунте также созданы специализированные комитеты, которые позволяют представлять долгосрочные и межобщественные интересы.
Яркий пример — Комитет по будущему, учреждённый в 1993 году. Он занимается вопросами прогнозирования, технологических изменений и глобальных вызовов.
Считается, что это нововведение уравновешивает присущую парламентской политике краткосрочность, обеспечивая внимание к темам, имеющим долгосрочное значение, но не замедляя при этом повседневный законодательный процесс.
Представительство ещё больше усиливается за счёт избирательных правил. Финская система пропорционального представительства в крупных многомандатных округах позволяет небольшим партиям и меньшинствам получать места в парламенте. Такая конструкция распределяет представительство географически и идеологически, предотвращая доминирование узкой элиты при сохранении эффективности однопалатного законодательного органа.
Кроме того, регламент Эдускунты распределяет рабочую нагрузку между комитетами, регулирует их состав и структурирует обсуждения так, чтобы они были предсказуемыми и эффективными, но при этом оставались открытыми для поправок и возражений меньшинства.
Стабильность этих норм снижает транзакционные издержки (затраты времени и ресурсов — прим. редакции) законотворчества и позволяет депутатам разных политических взглядов принимать конструктивное участие в законотворческой работе.
Более того, исследования парламентских дебатов показывают, что пленарные заседания служат важным каналом обратной связи. Анализ выступлений показывает, что темы, поднимаемые в Эдускунте, меняются в соответствии с социальными проблемами: от таких вопросов, как демократия и занятость, до энергетической и климатической политики. Таким образом, парламентские обсуждения отражают общественные приоритеты.
— Как в вашей стране без верхней палаты поддерживается система сдержек и противовесов? Существуют ли риски доминирования одной партии или "диктатуры большинства"? Как они минимизируются?
— Хотя Финляндия не имеет верхней палаты, в её однопалатном парламенте действует ряд институциональных и процедурных механизмов, обеспечивающих эффективную систему сдержек и противовесов.
Одним из важнейших элементов является система комитетов (упомянута выше — прим. редакции). Постоянные комитеты имеют пропорциональный состав и включают в себя как правительственных, так и оппозиционных депутатов, что обеспечивает многостороннюю политику. Они проводят детальную экспертизу законопроектов, заслушивают заключения экспертов и вносят поправки до того, как возвращаются к пленарным заседаниям. Как отмечает Раунио (Тапио Раунио, политолог, профессор Университета Тампере — прим. редакции), комитеты стали центральной ареной межпартийного сотрудничества, тем самым ограничивая принятие законов большинства.
Конституционный надзор осуществляется самим парламентом. Вместо отдельного конституционного суда Финляндия полагается на Комитет по конституционному праву для проверки законодательства на конституционность. Его заключения, как правило, основанные на академической юридической экспертизе, имеют обязательную силу, а это означает, что правительственные законопроекты должны быть скорректированы, если они признаны неконституционными.
В то же время президент республики обладает правом отлагательного вето. Хотя парламент может отменить его после выборов, этот механизм тем не менее требует дополнительного контроля и политических переговоров.
Защита меньшинства также встроена в законодательный процесс. Например, треть депутатов может потребовать отложить внесение поправок в конституцию до следующих парламентских выборов. Эта мера гарантирует, что изменения конституционного порядка принимаются широким и устойчивым консенсусом, а не временным большинством.
Избирательная система обеспечивает ещё один уровень защиты. Финляндия использует пропорциональное представительство по открытым спискам в многомандатных округах — систему, которая последовательно приводит к созданию многопартийных парламентов и коалиционных правительств. Как подчёркивает фон Шульц (Оса фон Шульц, политолог, профессор Университета Хельсинки — прим. редакции), такая электоральная схема делает однопартийное большинство крайне маловероятным и принуждает партии к политическому сотрудничеству.
И действительно: ни одна партия не имела большинства в Эдускунте с 1920-х годов.
Надзор также выходит за рамки парламента.
Суды общей юрисдикции могут отменять административные решения, противоречащие закону, а два независимых учреждения — канцлер юстиции и парламентский омбудсмен — следят за законностью действий правительства и администраций.
Эти механизмы обеспечивают важный внешний контроль за парламентской и правительственной властями. Теоретически однопалатная система может создавать риск быстрых решений временного большинства, но в Финляндии эта опасность, по крайней мере частично, снижается благодаря институциональной структуре и политической культуре.
Сочетание пропорционального представительства, коалиционных правительств, инклюзивных комитетов, внутрипарламентского конституционного контроля и внешнего надзора предотвращает то, что учёные могут назвать "диктатурой большинства".
Стоит отметить, что Юсси Халла-ахо ответил не на все вопросы редакции. Мы также задавали следующие:
— Каких ошибок следует избегать Казахстану, опираясь на международный опыт? (имеется в виду возможный отказ страны от Сената)
— В чём, по вашему мнению, заключается главный урок для стран, переходящих к однопалатной модели?
— В чём вы лично видите преимущества работы в однопалатном парламенте?
Научно-исследовательская служба парламента Финляндии, через которую мы вели коммуникации, отметила: спикер не пожелал более подробно останавливаться на этих вопросах.
Непривычным выглядит то, что интервью содержит, скорее, не личное мнение спикера, а анализ по теме, опирающийся на научные исследования, разборы, оценки политологов с аккуратным перечислением источников информации и использованной литературы. Мы приводим список ссылок полностью:
Bulmer, Elliot (2017) Bicameralism International IDEA Constitution-Building Primer 2 International IDEA.
Kettinen, Juha (2025) Committees as venues for parliamentary control: allocation of committee chairs and its effect onproposal handling in the Eduskunta The Journal of Legislative Studies, 1–20. DOI: 10.1080/13572334.2025.2485563
Koskimaa, Vesa, & Raunio, Tapio. (2020). Encouraging a longer time horizon: the Committee for the Future in the Finnish Eduskunta. The Journal of Legislative Studies, 26(2), 159–179. DOI: 10.1080/13572334.2020.1738670
Kurunmäki, J. A. (2008). Different Styles of Parliamentary Democratisation in Finland and Sweden: An Analysis of Two Debates over Parliamentary Reform in 1906. Finnish Political Science Association. Not available on-line.
Mylly, Juhani (2006) Edustuksellisen kansanvallan läpimurto. Suomen Eduskunta 100 vuotta. [Engl. “The Breakthrough of Representative Democracy: 100 Years of the Finnish Parliament”] Helsinki: Edita. Not available on-line.
OSCE (2023) Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws
Pekonen, Onni (2017) The political transfer of parliamentary concepts and practices in the European periphery: the case of obstruction in late nineteenth- and early twentieth-century Finland, Parliaments, Estates and Representation, 37:3, 281-300, DOI: 10.1080/02606755.2017.1326558
Pekonen Onni (2019) Rejecting the Upper Chamber In Bijleveld, N., Grittner, C., Smith, D., & Verstegen, W. (Eds.). (2019). Reforming Senates: Upper Legislative Houses in North Atlantic Small Powers 1800-present (1st ed.). Routledge. DOI: 10.4324/9780429323119
Pekonen, Onni (2024) Parliamentary procedure in the Finnish Parliamentary Reform of 1906. A safeguard of democracy or an obstacle to democratization? Parliaments, Estates & Representation. VOL. 44, NO. 3, 325–344 DOI: 10.1080/02606755.2024.2417141
Ristilä, Anna, & Elo, Kimmo (2023). Observing political and societal changes in Finnish parliamentary speech data, 1980–2010, with topic modelling. Parliaments, Estates and Representation, 43(2), 149–176. DOI: 10.1080/02606755.2023.2213550
Raunio, Tapio (2003) The Finnish Eduskunta: Pragmatism and decentralization. In Role Perceptions of Central and Southeast European Parliaments in Regard to EU Accession (pp.78-93). Institute of Political Science, University of Vienna
Raunio, Tapio (2022) Committees in the Finnish Eduskunta: cross-party cooperation and legislative scrutiny behind closed doors. In Parliamentary Committees in the Policy Process (pp.79-97) Routledge.
Sitra (2020a) Tuore selvitys: Eduskuntatyön kehittäminen parantaisi päätöksentekoa ja edistäisi kansanvaltaa
Sitra (2020b) Miten kansaa edustetaan? / How do you represent the people? Summary in Englis p. 5
Sitra (2024). Miten Suomessa säädetään laki? / How a Law Is Made in Finland. Summary in English
von Schoultz, Åsa (2017), 'Electoral Systems in Context: Finland', in Erik S. Herron, Robert J. Pekkanen, and Matthew S. Shugart (eds), The Oxford Handbook of Electoral Systems, Oxford Handbooks (2018; online edn, Oxford Academic, 5 Apr. 2017), DOI: 10.1093/oxfordhb/9780190258658.013.42, accessed 18 Sept. 2025.
Читайте также:
Начало конца? В каком настроении Сенат после громких новостей
Антикор — всё. Как борьба с коррупцией устроена в других странах и что Казахстан может заимствовать
18
+7 (777) 001 44 99
