Передавать ли тюремную систему в Минюст?

В контексте обострившейся в последние месяцы темы реформирования МВД на поверхность снова всплыл вопрос передачи уголовно-исполнительной системы (УИС) в Министерство юстиции. В качестве аргумента приводится опыт развитых стран.

Однако этот момент требует уточнения. Дело в том, что в ряде зарубежных стран существует такая модель уголовной юстиции, где в данное министерство входит не только тюремная система, но и прокуратура, полиция, суды. При этом, находясь внутри Минюста, тюрьмы действительно не подчиняются полиции и имеют равный статус со всеми вышеназванными ведомствами.

Общемировая тенденция отделения тюрем от полиции объясняется как идеями гуманизации, так и разными выполняемыми функциями: полиция борется с преступностью, а тюрьмы содержат заключенных и занимаются их ресоциализацией.

Если говорить о нашей, казахстанской модели, то нахождение УИС внутри МВД - это в большей степени наследие советского периода. Но мы уже делали одну попытку эволюционировать пенитенциарную систему, передав ее в 2002 году в Министерство юстиции. Чем это закончилось - многие помнят. После череды громких ЧП, в том числе массового вооруженного побега осужденных из Актауской колонии в июне 2010 года и самоподрыва заключенных в результате неудачной попытки группового побега из Балхашской колонии в июле 2011 года, с убитыми и раненными в обоих случаях, уголовно-исполнительная система вполне логично была возвращена обратно в МВД.

Это дало повод говорить, что Минюст не справился с задачей и развалил УИС. Но главный ущерб от всего этого - это дискредитированная идея о гуманизации и реформировании пенитенциарной системы страны. Почему это произошло? Почему другие республики бывшего СССР, также переводившие свои тюрьмы из МВД в Минюст, успешно справились с этой реформой?

Вспоминается разговор с одним из руководителей Главного управления исполнения наказания (ГУИН) Министерства юстиции Таджикистана. Во время гражданской войны с 1992 по 1997 годы в республике противоборствующие стороны стали привлекать в свои ряды заключенных путем освобождения их из колоний и раздачи им оружия. То есть не только гражданское население, но и осужденные были втянуты в братоубийственную войну. После установления мира их исправительные учреждения постепенно пополнились лицами, имевшими немалый боевой опыт, в их числе были и полевые командиры.

Однако это не помешало им передать тюремную систему в гражданское министерство, где она находится по сей день. ГУИН Таджикистана в составе Минюста успешно справляется со своими задачами и нет никаких предпосылок возвращения к прошлому.

Так в чем секрет успеха наших соседей по СНГ? Ответ, как мне представляется, довольно прост. Все тюремные системы мира в своей структуре имеют силовые подразделения для поддержания правопорядка. Это естественная необходимость для таких заведений с учетом характеристики лиц, содержащихся в них. Отличие лишь в том, что в тюрьмах с камерным содержанием (1-2 человека в одной камере) такие подразделения малочисленны, так как в этих условиях заключенными легче управлять. Здесь действует правило "разделяй и управляй".

Камера для содержания заключенного в европейской тюрьме. Фото с сайта wrexham.com

А вот при коллективной форме содержания (50 и более человек в одном спальном помещении, всеобщее построение на плацу и тому подобное), доставшейся нам от советской лагерной системы и сохранившейся по сей день, требуется значительно больше усилий для поддержания порядка среди осужденных. По сути, речь идет об управлении толпой, которая вполне естественно по психологическим причинам не горит желанием подчиняться режиму содержания, организованному по принципу принуждения.

Общежитие для осужденных в учреждениях советской постройки. Фото с сайта jyrnalist.com.ua

Поэтому роль "кнута" в  тюрьмах стран бывшего СССР исторически выполняют внутренние войска, именуемые сегодня по-разному, у нас - Национальной гвардией. Учреждения УИС и внутренние войска - это единый организм, который нельзя разрывать на две части. Эта организационная конструкция была разработана и внедрена еще в 30-е годы прошлого столетия и оттачивалась десятилетиями.

В 2002 году на волне реформ исправительные учреждения в нашей стране были переданы в Министерство юстиции, а подразделения внутренних войск остались в МВД. Хотя они продолжали выполнять свои функции по охране исправительных колоний, но внутрь для поддержания порядка они уже не заходили. Подобное разделение тюремной системы на две части и стало роковой ошибкой, за которую в течение 9 лет пришлось расплачиваться Минюсту.

На территории бывшего СССР, помимо Казахстана, полномочия по исполнению наказаний от МВД в МЮ передавались: в Азербайджане и Эстонии - в 1993 году, Молдове - в 1996 году, России - в 1998 году, Грузии, Латвии и Литве - в 2000 году, Армении - в 2001 году, Таджикистане - в 2002 году.

В Украине тюремная система в 2010 году была выведена из МВД путем образования самостоятельного ведомства - Государственной пенитенциарной службы Украины, но в 2017 году введена в состав Министерства юстиции. 

В Кыргызстане тюремная реформа прошла два этапа: в 2002 году система передана в Минюст, а в 2009 году реорганизована в самостоятельный орган - Государственную службу исполнения наказаний при Правительстве Кыргызской Республики (ГСИН).

Все вышеперечисленные страны провели данную реформу, в отличие от нас, комплексно, то есть передали в МЮ не только исправительные колонии, но и соответствующие подразделения внутренних войск (с последующим их переименованием). Например, в составе ГСИН Кыргызстана это Департамент по охране и конвоированию осужденных и лиц, заключенных под стражу. А в составе Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) Минюста России, помимо подразделений охраны и конвоирования, функционируют порядка 70 территориальных отрядов специального назначения (спецназ).

Ничего подобного, к сожалению, в составе Министерства юстиции Казахстана не было. В итоге регулярные чрезвычайные происшествия, сотрясавшие нашу тюремную систему, отодвинули вопросы ее реформирования на второй план.

Объективно говоря, сегодняшние тюремные системы некоторых бывших советских республик, находясь внутри своих МЮ и при этом обладая вооружением и специальной техникой, являются более милитаризированными по сравнению с нашим Комитетом УИС. Однако с позиции международных стандартов именно наша тюремная система из-за нахождения внутри МВД характеризуется как репрессивная и негуманная. Такой же оценки удостаиваются тюрьмы Беларуси, Туркменистана и Узбекистана из-за ведомственной принадлежности к МВД.

Еще один не менее важный аспект заключается в статусе руководителя пенитенциарной системы, так как это напрямую отражается на статусе всего ведомства. Во многих западных странах руководитель тюремной системы обладает значительным политическим весом, является публичной фигурой, имеет организационную самостоятельность, выступает в парламенте с законодательной инициативой, при необходимости обращается к судьям (например, когда тюрьмы страны заполняются) и тому подобное.

Такой подход объясняется пониманием того, что тюремная система является важным звеном в уголовной юстиции и неэффективность ее работы обнуляет затраченные правоохранительными органами и судом усилия по привлечению правонарушителей к ответственности и справедливому наказанию. Именно пенитенциарная система является той лакмусовой бумажкой, по которой определяется гуманность правовой политики страны.

Поэтому наши соседи по СНГ в рамках тюремных реформ повысили должностной статус их руководителей. Более того, в Азербайджане руководитель пенитенциарной системы - заместитель Министра юстиции. А в Кыргызстане, являясь руководителем самостоятельного государственного органа, председатель ГСИН напрямую подчинен премьер-министру страны.

С точки зрения принципа иерархии на государственной службе это довольно важный аспект, так как от этого зависит объем бюрократии, который необходимо преодолевать для решения служебных задач. К сожалению, мы не учли и этот момент, так как статус руководителя нашей пенитенциарной системы всегда был и есть наравне со статусом множества руководителей иных структурных подразделений внутри министерства под кураторством одного из заместителей министра (ранее МЮ, сейчас МВД).

Данные рассуждения о причинах провала пенитенциарной реформы в нашей стране приведены лишь с одной целью: чтобы в обозримом будущем, если мы еще раз рискнем на такой шаг, не наступали дважды на одни и те же грабли.

Теперь вернемся к вопросу о том, передавать ли тюремную систему в Минюст. Здесь все зависит от целей, которые мы преследуем. К примеру, опыт СНГ показывает, что сама по себе передача тюремной системы в Минюст не гарантирует ее глубинную гуманизацию и системные реформы. Находясь внутри гражданской оболочки, она продолжает работать по старинке, ограничившись лишь косметическими преобразованиями.

Поэтому если целью такой передачи является лишь желание формально соответствовать международным стандартам и снизить критику в свой адрес от правозащитных организаций, то делать этого не следует. Не стоит подвергать УИС очередным организационным потрясениям.

Но если мы всерьез намерены вырвать отечественную пенитенциарную систему из тисков прошлой советской эпохи, изменить ее, прежде всего изнутри, тогда более эффективным будет не передача ее в другое министерство, а создание самостоятельного государственного органа в составе правительства. Статус руководителя пенитенциарной службы, который будет напрямую подчинен премьер-министру, автоматически подымет организационно-правовой статус и значимость самой тюремной системы. 

Конечно, и это не гарантирует трансформацию и эволюцию затронутой сферы. Для этого необходимы ряд дополнительных условий, в том числе:

1) четкое представление тех реформ, которые мы хотим (это может быть выражено в форме дорожной карты);

2) финансовые возможности для строительства современных тюрем с камерным содержанием заключенных;

3) наличие кадрового потенциала, в том числе для разработки современного уголовно-исполнительного законодательства, ориентированного на камерное содержание заключенных;

4) открытость и интеграция в иные процессы реформирования правовой сферы страны (например, пропагандируемая Верховным судом медиация, направленная на снижение уровня конфликтности сторон, сегодня не распространяется на стадию исполнения приговора);

5) научное сопровождение проводимых реформ и деятельности тюремной системы в целом, для чего нужен как минимум специализированный научно-исследовательский институт; и другие условия.

Из этого перечня наиболее сложным и затратным на первый взгляд выглядит строительство современных тюрем с камерным содержанием заключенных. Но в этом вопросе следует знать, что в перспективе содержание таких тюрем обходится государству дешевле, чем сегодняшние морально отжившие учреждения УИС барачного типа. Потому что система охраны покамерных тюрем не нуждается во внутренних войсках со всей их дорогостоящей инфраструктурой (военные городки и казармы, спецтехника, вооружение, вагоны для перевозки осужденных, вооруженный конвой с собаками и тому подобное). Отпадет необходимость перевозить осужденных по стране, так как в условиях одной тюрьмы с камерным содержанием можно организовать все виды режима (степени безопасности). Наглядный пример этому - сегодняшние европейские тюрьмы.

 
Тюрьма "Тегель" в Берлине. Фото с сайта dw.com

Мировой опыт успешного реформирования пенитенциарных систем довольно богат, и в этом смысле нам не требуется изобретать велосипед. При этом обязательно нужно учитывать и свои исторические, духовные, культурные, правовые особенности. Мы очень часто оглядываемся на западные страны, при этом игнорируя богатый опыт своих предков. Как известно, в средние века у казахов не было тюрем, но степное право позволяло эффективно и справедливо решать возникающие конфликты. А в настоящее время в нашем обществе сложилось устойчивое мнение, что самым действенным уголовным наказанием для преступников является лишение свободы (не считая смертной казни). Тем самым завышена значимость тюрем в общественном сознании. Почему так? Причин несколько. Одна из них в недоверии к другим наказаниям из-за их мягкости.

В пределах одной статьи невозможно раскрыть все направления пенитенциарной реформы, актуальность которой давно не вызывает сомнений. Но, ясно одно: без вывода отечественной тюремной системы в самостоятельное плавание не стоит ожидать серьезных изменений. Слишком слабы сегодня позиции Комитета УИС, чтобы выбиваться из фарватера общих целей и задач МВД.