"Это дешевле коррупции". Как узаконить лоббизм в Казахстане

Год назад Президент поручал изучить международный опыт в области лоббистской деятельности.

"При разработке законов и различных правил на принятие решений большое влияние оказывают финансово-промышленные группы и крупный бизнес. Это свойственно практически всем странам, включая развитые. Но когда это происходит кулуарно, в условиях полной правовой неурегулированности, создается широкое поле для коррупции. В цивилизованном мире политика формируется не за закрытыми дверями", - сказал Касым-Жомарт Токаев прошлой весной, выступая перед депутатами.

Спустя год движения по этому вопросу не наблюдается, по крайней мере, в публичном поле. Между тем разговоры о необходимости легализации серых игроков политического поля в республике ведутся уже много лет. Tengrinews.kz узнал у экспертов, нужен ли нам закон о лоббизме, как необходимо регулировать это поле и что это даст простым казахстанцам.

Понятие лоббизм происходит от английского lobby – "кулуары" и подразумевает деятельность по воздействию на местные и центральные органы власти (законодательные и исполнительные), международные организации и иные структуры с целью добиться принятия/непринятия определенных решений.

В ряде стран лоббизм легализован, в других приравнен к коррупции и запрещен. США – первая страна, закрепившая регулирование лоббизма на уровне федерального закона в 1946 году. Частные лоббисты и организации обязаны официально регистрироваться и отчитываться о договорах с каждым клиентом, раскрывая данные о гонорарах. То же самое обязаны делать чиновники и компании, нарушение влечет штрафы и даже лишение свободы.

В 2020 году лоббистская деятельность регулировалась в 23 странах из 41 – членов и партнеров ОЭСР. В Евросоюзе лоббизм регулируется по-разному. В Австрии, Германии и ряде других государств раскрытие взаимодействия с лоббистами обязательно для представителей всех ветвей власти. Чиновники 16 стран, включая скандинавские, такие сведения раскрывать не обязаны.

В других государствах принято саморегулирование (Швеция). В Люксембурге и на Мальте эту деятельность не регулируют. В соседней России лобби также не регулируется, хотя вопрос поднимался неоднократно. По оценкам международных организаций, две трети сенаторов там продвигают интересы тех или иных групп.

Нацпалата как пример

Экономист Аскар Кысыков считает, что лоббизм в Казахстане в той или иной степени уже регулируется.

"Это видно на примере нацпалаты предпринимателей "Атамекен" (НПП), которая является законным лобби всего бизнеса в стране. Есть также отраслевые ассоциации. Но эффективность палаты находится на низком уровне. А работа каналов взаимодействия отраслевого бизнеса с госорганами, депутатами через экспертные советы и рабочие группы происходит неорганизованно. Необходимо реанимировать модель взаимодействия бизнеса и государства, чтобы НПП имела реальную переговорную силу в диалоге с правительством и Парламентом, консолидировала отраслевой бизнес с упором в том числе на малый и микробизнес", - полагает экономист.

Он считает возможным принять рамочный закон, через который организации-лоббисты получат доступ к законотворчеству на прозрачных условиях и нормальных принципах. У них де-юре появятся права и обязательства.

Вопрос введения лоббизма в легальное поле в нашей стране по западной модели вряд ли возможен из-за разницы контекста, считает Кысыков.

"В США, если компания хочет пролоббировать свои интересы, то она должна создать специальное подразделение по лоббизму, зарегистрироваться в соответствующем реестре либо заключить официальный контракт с профессиональными лоббистскими структурами, вывести всю информацию в публичное поле, включая размер бюджета на продвижение инициативы. Это не связано с прямым подкупов депутатов: лоббисты контактируют с конгрессменами и могут реализовать благотворительную программу в штате народного избранника, а тот взамен продвигает инициативу", - объясняет собеседник.

Де-юре, де-факто и третья сторона

Руководитель аналитического центра DESHT Куаныш Жаиков констатирует: обсуждение закона о лоббизме продолжается в Казахстане уже 25 лет.

"У этого вопроса есть три стороны: формальная, неформальная и правоприменение. Только появлением закона мы проблему не решим. По закону употребление кальяна в общественных местах в РК запрещено, но кальянные работают. У нас много неработающих законов, так почему документ о лобби должен работать?"

"Закон сам по себе ничего не значит - по сути, это формальное правило. Он вполне может оказаться рамочным: даем дефиниции и обозначаем игроков. Но это не выведет лоббизм из серой зоны. И в этом первая проблема", - говорит экономист.

Вторая проблема, по его мнению, заключается в конфликте между формальными и неформальными правилами.

"В этом контексте гораздо важно изучить лоббизм с точки зрения того, как он работает де-факто. Этим обычно занимаются public policy guys, которые исследуют политическую арену – место, где сталкиваются различные группы интересов и принимаются различные решения. Специалисты изучают, в каких сферах какие группы интересов имеются, у кого какой "заход" и как они связаны. Соответственно, рисуется карта, в которой становится понятен механизм работы лобби. После этого перед вами стоит выбор: вы либо это дело сломаете, либо легализуете – напишете закон под неформальную практику", - говорит Жаиков.

Третья проблема – правоприменение.

"После появления закона как мы будем следить за его исполнением? Обяжем организации регистрироваться, придумаем ОКЭД "лоббистский вид деятельности"? Как мы заставим компании реально подписываться под этот ОКЭД и показывать все транзакции?.. Умеем ли мы отделять лобби от любой другой деятельности?"

"У нас настолько сложный аппарат исполнения (execution), что если развязать ему руки, то он реализует волюнтаристски разработанную систему наказаний, вольно интерпретируя нормы закона. Под лобби в этом случае можно будет подвести кого угодно", - прогнозирует аналитик.

Он отмечает тонкую грань, когда идеи переходят в лобби.

"В США республиканская партия выступает за рыночную экономику с минимальными налогами и консервативный образ жизни. Демократы "топят" за расширение социальных программ и свободу частной жизни, права ЛГБТ и так далее. За теми и другими стоят конкретные мозговые центры, которые лоббируют интересы партий через разработку соответствующих драфтов госполитики. Казахстанские think tanks (аналитические центры) любят устраивать круглые столы по злободневным вопросам: табак или вейпы, например. Собирают группу экспертов, два часа обсуждают. Или МФО заявляют, что микрофинансирование - это нормально, вопреки тренду про закредитованность. Можно ли эти шаги подписать под лобби? А если перечисленные участники не брали денег за продвижение идеи, а реально в нее верят?" - задается вопросами глава аналитического центра.

Он признается, что персонально верит в рыночную экономику и при регулярном поднятии вопроса чрезмерного госрегулирования его подозревают в лоббировании.

"Да, меня можно подвести под лоббиста, ведь в итоге конечным бенефициаром продвижения моих идей станет какая-нибудь частная компания. Но платила ли она мне? Нет".

"На некоторые темы иногда приходится прекращать писать, поскольку мне начинают намекать на лобби. Иногда выходят напрямую и предлагают поработать в рамках определенного вопроса, обещая бюджеты и информацию для исследований. Я отказываюсь: подорваться на такой мине означает похоронить свою репутацию", - уверен Жаиков.

Низовой и верхний уровни

Экономист призывает разделять низовой и верхний лоббизм.

"Единых общественных интересов не существует - есть много разных групп. Если стройкомпания в Ботаническом саду хочет построить ЖК, это ущемляет интересы жителей района. Чтобы отстоять интересы неорганизованного большинства перед организованным меньшинством, нужны лоббисты. А это отдельная профессия, за которую надо платить, чтобы люди занимались этим на постоянной основе.

Государство может простимулировать появление общественных лоббистов через гранты. Это нужно, потому что в низовом лоббизме самое важное - выравнивание поля: если переговорный процесс идет с перекосами, надо поддержать слабых", - говорит Жаиков.

Верхний лоббизм – это про точку расхождения развитых и развивающихся стран, про вопросы высокой коррупции, систему сдержек и противовесов, подконтрольности властей, недопуска произвола с их стороны.

"Даже если мы всю Конституцию поменяем одним предложением о том, что лоббировать нельзя, – ничего не изменится. Это вопрос больших исторических институциональных изменений. Нам еще предстоит пройти этот процесс, чтобы институционализировать лобби на самом верхнем уровне и сделать его более цивильным", - подчеркивает CEO DESHT.

В мире нет единой практики по работе с лобби, продолжает собеседник.

"Есть англо-саксонская модель, континентальная, модели развивающихся стран... Если мы реально хотим легализовать лобби, то нужно выстраивать свой закон, и он не будет похож на best practice США и ЕС", - уверен экономист.

Бенефициары процесса

По мнению Куаныша Жаикова, если бы на регулирование лобби был бы спрос, закон появился бы давно.

"А так у закона о лобби нет лоббистов. Но проблема не в отсутствии документа, а в высокой коррупции. Кто является конечным бенефициаром регулирования лобби-процесса? Не общественность, простым людям своих проблем хватает, чтобы еще и в этой цепочке связей разбираться. Бенефициарами являются игроки политического поля и СМИ. Журналистам важно знать, с кем работать, а с кем - нет, правильно оценивать эксперта, быть уверенным в том, является ли его мнение проплаченным либо независимым, подогревается ли та или иная тема намеренно, или на нее есть объективный спрос со стороны общественности", - говорит собеседник.

Вторые бенефициары - представители госорганов, которым поступают массивы информации, и часто они сами до конца не разбираются в теме.

"Все эти моменты относятся к трансакционным издержкам, усложняющим работу. Требуется время на погружение не в тему, а в процессы и персоны. Можно ли облегчить эту работу? Да, через публикацию в открытом доступе информации, кто, как и с чем связан. Необходимо выводить в публичное поле все госотчеты, исследования, на основе которых потом разрабатываются госпрограммы, нацпроекты, концепции, постановления", - уверен Куаныш Жаиков.

По факту лоббистские организации в стране прикрываются вывесками юридических и консалтинговых фирм, GR-компаниями (government relations – отношения с правительством).

"Публичное раскрытие информации, в каких закупках, исследованиях участвуют эти компании, время проведения, указание госоргана-заказчика, руководителя, куратора, бюджета, всех субподрядчиков помогало бы понять схемы связей и принять решение, работать с ними или нет. Такой репутационный аудит. И никакой отдельный закон о лоббизме не нужен: подобные механизмы радикально снижают трансакционные издержки", - подчеркивает глава DESHT.

У одного копье, у другого – "калаш"

Куаныш Жаиков указывает другое название лоббизма – адвокаси.

"А это уже про защиту: частным компаниям нужно защищать себя. И, если для этого нужно финансировать лоббистские структуры, они будут это делать. В условиях конкурентного рынка бизнес работает на равных позициях".

"Это как два батыра в степи с одинаковым оружием. У кого более крутой продукт, тот и на коне. От битвы игроков выиграют потребители: качество лучше, товар дешевле. Проблемы начинаются, когда один игрок нарушает правила игры: идет к государству и начинает убеждать его переписать их. Помимо копья, ему дают право на использование автомата Калашникова. А у второго игрока только копье".

"В контексте лоббизма это делается филигранно, ведь участники рынка знают сильные и слабые места противника. За счет законодательного регулирования сильная позиция конкурента исчезнет", - говорит экономист, добавляя, что вторая сторона, намеренная выжить, будет делать то же самое.

Экономист сравнивает лоббистов с Хароном: если тот был посредником между миром живых и мертвых, то лоббист – связной между бизнесом и политиками.

"Лоббист может вас сопроводить в высокие кабинеты, подсказать, на кого надавить и сколько заплатить, причем не всегда плата денежная. Это может быть бартер в виде бизнес-командировки, обучения в условном Стэнфорде и так далее. В этом, кстати, одна из проблем прямого лоббизма: сначала вы регулируете сферу, а потом начинаете в ней работать. И в Казахстане таких кейсов масса, когда министр, вице-министр, начальник какого-нибудь комитета отвечает за сферу, а потом уходит с госслужбы и оказывается в частной корпорации или, наоборот, представитель частного сектора становится регулятором сферы", - отмечает собеседник.

Остановить такой коррупционный лоббизм нужно путем запрета: если регулируете сферу, то следующие 5 лет не имеете права занимать в ней должности, даже на уровне советника председателя.

"Правда, это бьет по другой теме: все хотят профи на должностях, а они приходят именно из бизнеса… В любом случае отдельный закон о лоббизме для регулирования этих вопросов не требуется. И это работающая мера. У нас же много чиновников, особенно в банковской сфере, воспользовались пробелами в действующем законодательстве и легко построили карьеры", - говорит экономист.

Лобби в горнодобывающей и нефтяной сферах – отдельная тема для разговора, продолжает Жаиков.

"В этих сферах исторически продвигаются интересы элит. Иностранные компании, которые хотят зайти к нам на открытых условиях, начинают сталкиваться с этим статус-кво. И у них появляются вопросы, где найти людей, знающих, как устроено принятие решений в этой отрасли. И на связь выходят юридические фирмы, GR-компании. Против одних лоббистов появляются другие, и за счет этого противостояния удается более-менее координировать отрасли и сохранять баланс. Это и есть система сдержек противовесов", - говорит экономист.

В целом, если нам удастся сделать процессы принятия решений прозрачными и конкурентными, то цена вопроса - утроение ВВП Казахстана, полагает экономист.

В интересах "новых казахов"

Президент ОЮЛ "Ассоциация по связям бизнеса, общества и государства" Аяжан Утеуова также не считает легализацию лоббизма решением вопроса.

"Здесь больше вопрос к эффективности работы существующих институтов власти, а в контексте тонкой грани между лоббизмом и коррупцией – к антикоррупционерам. Я согласна с экспертами, утверждающими, что в Казахстане целесообразнее регулировать лоббизм косвенным путем. То есть добиваться прозрачности деятельности госорганов, равного доступа к информации, институционализации обсуждения важных вопросов с общественностью с соответствующей независимой экспертизой последующих решений. А у нас нередко даже госорганам не хватает информации и знаний по каким-то вопросам, которые потом выносятся в законопроекты", - говорит политический консультант.

Она напоминает, что ряд специалистов не видит необходимости в отдельном законе о лоббизме на фоне действующего с 2015 закона "О саморегулировании".

"Закон о саморегулировании позволяет отраслевым организациям более гибко реагировать на изменения в своей сфере деятельности и решать вопросы без прямого вмешательства государства. Но саморегулирование и лоббизм представляют собой разные механизмы регулирования деятельности в разных сферах, их функции не совсем совпадают", - уточняет Утеуова.

Она подчеркивает необходимость разграничения понятий лоббизм и коррупция.

"Мы делаем аналитику в сфере госзакупок одного министерства – там поле непаханое. Нам предстоит выяснить, кто настоял на приобретении "Запорожца" вместо "Мерседеса", что в итоге привело к трагическому исходу. Но это - про коррупцию. В этом контексте важнее ввести закон о персональной ответственности без срока давности. В публичном доступе должна быть информация о том, кто отвечал за конкретную госпрограмму, решение - какой министр, аким", - считает собеседница.

Политтехнолог рассказывает, как в 1998 году проводился экспертный опрос на тему "В чьих интересах проводятся реформы в Казахстане". 43 процента респондентов ответили, что в интересах ведомственно-бюрократической номенклатуры. 29 процентов посчитали, что в интересах клановых групп, 24 процента - в интересах формирующегося среднего класса, 22 процента - в интересах финансово-промышленных кругов. 16 процентов полагали, что в интересах "новых казахов" (термин не раскрывался). В интересах аграриев – ноль ответивших. Ради улучшения жизни криминально-мафиозных структур – так ответили 8 процентов опрошенных, ради населения - 9 процентов.

"Если закон о лоббизме и принимать, то с четким прописыванием всех требований к участникам процесса, вплоть до запрета на занятие определенных вакансий при конфликте интересов (как в Германии), размеров гонораров за поддержку лоббистских интересов, налоговых отчетов. Должен быть жесткий контроль работы лоббистских компаний, список которых должен быть в открытом доступе. Все это повысит возможность официального взаимодействия с госорганами, в котором сейчас есть проблемы. В целом я за закон о лоббизме, но при условии работы всех систем власти: правоохранительной, судебной и так далее", - говорит политконсультант.

О застройщиках замолвите слово

Ранее депутаты в проекте ODAGAI отвечали на вопрос про лоббирование различных интересов в своей работе.

Уже бывшая мажилисвумен Динара Шукижанова рассказывала, что не видит в продвижении интересов сельхозтоваропроизводителей ничего плохого.

"Когда я на комитетах отстаиваю права промышленных производственных предприятий - это тоже своего рода лобби обрабатывающей промышленности. И это нормально: ты пришел из сферы, представляешь, "топишь", не умалчиваешь проблемы", - отмечала Шукижанова.

Бакытжан Базарбек заявлял: в 2018 году руками депутатов тогдашнего созыва были пролоббированы интересы застройщиков.

"После моего внесения непопулярных законопроектов с поправками по вопросам сейсмобезопасности, запрета предоставления участков в опасных зонах Алматы ко мне приходят и говорят: "Вы ущемляете бизнес". Мне, как одномандатнику, никто не может сказать: "Эту норму не трогай, вот эту поправку не вноси, за этот законопроект проголосуй". Но я столкнулся со скрытой провокацией: мне сожгли детскую коляску", - поделился Базарбек.

Депутат Константин Авершин, в свою очередь, предложил определиться с дефинициями.

"У нас лоббизм имеет негативный подтекст. И лоббисты в Казахстане это, как правило, предприниматели, финансово-промышленные группы. Я категорический противник подобных проявлений", - сказал Авершин, добавив, что бывает полезный лоббизм, например, экологических сообществ, к которому стоит прислушиваться.

А в период работы в маслихате Алматы к нему подходили лоббисты-застройщики.

"Мы тогда рассматривали проблемы точечной застройки. Здесь вопрос принципов, этики, отдельно взятого представителя ветви власти", - отметил депутат.

Правила игры: ужин с депутатом отменяется

Партнер международной консалтинговой компании SIC group USA LLC, президент Украинской ассоциации профессионалов сфере GR и лоббистов (UAGRPL) Катерина Одарченко рассказывает о большой разнице между лобби в развитых и развивающихся странах.

"Наши же страны (Катерина родом из Украины – прим. авт.) пока грешат монополиями, а это про прямую связь между экономической ситуацией и ситуацией политической... При Януковиче олигархи в Украине имели прямое влияние на парламент. Депутаты напрямую работали на финансово-промышленные группы, получали вторую зарплату и делали ровно то, что им говорили. То есть не выполняли функцию представительства народа".

"В США у финансово-промышленных групп есть легальный способ вносить деньги в избирательный фонд кандидата в депутаты. Или бизнесмены могут выделять деньги на political action committee (PAC) – организации, финансирующие политиков и партии. Есть консервативные, либеральные РАС, за Израиль и другие. На сайте opensecrets.org - генераторе информации о всех donations на выборы и лоббистских договорах - вы можете узнать, кто больше всего внес средств в конкретные РАС. Подобная прозрачность - результат высокой конкуренции в политике", - рассказывает политтехнолог.

Кроме того, существуют элементы регуляторной политики, которые диктуют правила игры.

"В США ты не можешь угостить депутата ужином - это приравнивается к коррупции. В то же время, будучи политиком, ты можешь открыто обратиться в профильные ассоциации, заявив, что выступаешь за дополнительное субсидирование отрасли, и взять деньги, о чем нужно будет проинформировать на специальном сайте, где выкладываются все лоббистские договоры. А за неисполнение требования об отчетности можно понести наказание. Многие известные консультанты были наказаны за то, что не уведомляли о лоббистской деятельности", - отмечает эксперт.

Ассоциация лоббистов, в которой состоит собеседница, участвовала в разработке законов в ряде стран.

"Нужно ли в Казахстане вводить жесткое регулирование лоббизма, как в США? Нет, это работать не будет. На рынках, где вопрос не урегулирован, надо вводить мягкие меры, объяснять людям инструменты, в том числе среднему бизнесу, который увидит плюсы легализованного лобби, которое лучше коррупции", - считает политтехнолог.

Как и любой другой рынок консультирования и услуг, лоббизм имеет свои расценки: в среднем лоббист берет от 15 до 45 тысяч долларов в месяц за работу, утверждает Одарченко.

"Зависит от объема и сложности работы. Такие договоры часто включают не только расходы на зарплаты, но и пункты на продвижение – это часть GR: подготовка карты стейкхолдеров – людей, принимающих решения, написание юридических документов, анализ их влияния, медиакампания. Эти направления могут потребовать еще 300 тысяч долларов или миллиона. Разумеется, как и любая бизнес-деятельность, лоббистские услуги облагаются налогами", - продолжает собеседница.

Когда животноводы эффективнее олигархов

Легализация лоббизма при правильной модели дает более качественный процесс законотворческой деятельности, подчеркивает политконсультант.

"Будет ли закон по защите прав пациентов с онкозаболеваниями разработан лучше, если в нем будут участвовать пациенты? Конечно, потому что они изнутри знают проблемы. Это пример адвокаси, представление неких общественных интересов. Как и законодательство для аграриев будет намного качественнее, если в его разработке примут участие фермеры. И ключевой задачей закона про лоббизм будет сделать процедуру прозрачной и конкурентной, поскольку животноводы могут конкурировать за дотации с производителями рыбы или с аграриями, которые выращивают зерновые культуры. Лобби - это в основном про борьбу за дотации, будь это Европарламент или Мажилис. В этой конкуренции рождается новое качество законодательного процесса", - подчеркивает Одарченко.

"Нашу ассоциацию лоббистов в Украине мы начинали с нуля. В свое время для украинского бизнеса это было нечто непонятное, они не знали, что такое GR. Но, когда мы начали эту коммуникацию, бизнес увидел, что узаконенное лобби дешевле коррупции, прозрачнее и имеет более долгосрочный эффект", - резюмирует Одарченко.

Автор: Назгуль Абжекенова
Иллюстрации и коллажи: Тengrinews.kz/Акмарал Карашон