Как реформы Токаева изменят политическую систему

Политический обозреватель Никита Шаталов написал статью о том, как реформы Касым-Жомарта Токаева изменят политическую систему Казахстана. Tengrinews.kz публикует ее полностью.

Вчера Президент республики подписал указ о проведении внеочередных выборов 20 ноября. Политическая реформа в Казахстане официально закончена, начинается этап формирования высших органов власти страны по новым правилам. Сначала выборы президента, затем формирование Конституционного суда, до середины лета следующего года выборы в Мажилис, затем – отставка и назначение нового правительства.

Завершена не только политическая реформа, но и процесс транзита власти, начавшийся в марте 2019 года. Он не был гладким и беспроблемным. Можно даже сказать, что реформа Президента Токаева суммирует в том числе и опыт этого транзита. В стране не может быть и больше не будет двух президентов: нового и старого, вроде бы ушедшего из власти, но претендующего на влияние.

Какой будет политическая система Токаева, которую он в 2029 году (а я уверен, что действующий Глава государства победит на выборах в ноябре) оставит в качестве своего наследия? В обществе и экспертных кругах ходит много разговоров и мифов, мало соответствующих как политической науке, так и реальному политическому опыту. Некоторые даже говорят, что реформа неудачная, поскольку ограничение власти президента одним сроком ослабит не только лично Токаева, но и институт президентства вообще.

Задача моей статьи – развеять эти домыслы и обрисовать возможные контуры новой политической системы, становление которой будет происходить на наших глазах и при нашем участии.

Суверенное решение

Сентябрьское послание Токаева нужно рассматривать не только в контексте конституционного референдума, но и в контексте всех трех с половиной лет пребывания его на посту Главы государства.

Решение экс-президента Назарбаева отказаться от власти в марте 2019 года было революционным и не имевшим к тому моменту аналогов в постсоветских странах. Последним, кто решился на такой шаг при жизни, был президент РФ Ельцин в декабре 1999 года. Однако в отличие от Ельцина Назарбаев не только получил гарантии полного иммунитета, но и ряд полномочий, не говоря о сохранении весомого политического капитала.

Ставка на неугасающую популярность экс-президента, которая, вероятно, по мысли авторов этой схемы, должна была помочь Токаеву, сработала ровно наоборот. Новый Президент быстро стал точкой сборки общественных ожиданий, а граждане очевидно были недовольны тем, что Назарбаев остается политической фигурой и претендует, в частности, на роль отца победы партии "Нур Отан" на выборах в Мажилис в 2021 году.

События января, когда экстремисты поставили под угрозу независимость Казахстана, показали, что даже тень двоевластия в наших политических условиях может привести к трагическим событиям. Манипуляции умами граждан успешны только тогда, когда попадают в благодатную почву, удобренную слухами о закулисных конфликтах, семейной политике и махинациях с публичной властью.

Токаев 4 января не только положил конец этим слухам, но и обозначил для нашего политического класса, что считает саму возможность повторения подобной ситуации вызовом не себе лично, а государству как таковому. Решение об ограничении полномочий одного президента одним сроком в определенном смысле было принято уже тогда.

Но речь не только о сумме нашего политического опыта. Новейшая история Центральной Азии свидетельствует о том, что концентрация власти в одних руках, приводящая к застою, является не следствием чьих-то личных амбиций, а структурным фактором. Как и в случае с волной деколонизации, прокатившейся по планете после Второй мировой войны, появление сильного национального лидера необходимо для форсированного строительства государственных институтов новых национальных государств.

Однако затем фигура такого лидера становится препятствием для развития. Попытки омолодить режим приводят к чехарде экономических и идеологических проектов, ослабляют едва народившиеся политические институты и не дают им окончательно сформироваться. В обществе возникает привычка к сильной руке, которая начинает передаваться от поколения к поколению. В этот момент развитие политической системы поворачивает вспять, а набранный в момент обретения независимости энтузиазм превращается в общественное равнодушие.

Разумеется, решение ограничить власть одного человека семью годами и только одним сроком было личным решением Президента Токаева. И оно могло быть только таким, этот вопрос не мог быть вынесен на референдум. Необходим был политический эталон, жест лидера, который, несмотря на теоретическую возможность находиться во власти в общей сложности 17 лет, хочет сократить этот срок. Токаев подал такой пример, самостоятельно инициировав изменения в Конституцию. Именно в таком качестве это решение уже стало историческим.

Делиться или ограничивать?

О невозможности парламентской республики в Казахстане сказано уже много. В стране есть сильная и зрелая гражданская нация, но недостаточно институтов, которые адекватно представляли бы интересы ее различных частей. Причина не только в политической истории, но и в многомерности этих интересов. Регионы с социально значимыми различиями в культуре и образе жизни, сложный этнический ансамбль, и да, влиятельные региональные кланы "на земле" и олигархические группы в центре.

Все это на фоне драматически и быстро меняющегося социального пейзажа Казахстана. Мы все еще общество в движении, нам далеко до европейских застывших страт, где простая сетка координат, образование, семейный доход, происхождение, задает жизненные траектории на поколения вперед. Общества на переломе, чья социальная структура быстро меняется от года к году, да еще с такой мощной, как у нас, демографией, имеют склонность превращать парламентскую республику в фестиваль политического трайбализма. Достаточно посмотреть на Израиль, где из-за невозможности создать коалицию выборы Кнессета в 2019-21 годах проводились четыре раза подряд. За переход к парламентской республике придется платить утратой того важнейшего достижения, что у нас уже есть – той самой единой гражданской нации.

Необходимость перехода к парламентской республике в аргументах оппозиции обосновывается тем, что президентская республика постоянно связывается с угрозой узурпации власти высшим должностным лицом. Кажется, что это самая негибкая и недемократичная форма правления из всех видов демократический политий. На самом деле, это миф – президенты, если они стоят над ветвями власти, гибче, нежели лидеры парламентских партий. Не будучи связаны узкими интересами своей электоральной базы или спонсоров, главы государств в такой модели без проблем создают коалиции для формирования правительства – интеграция оппозиции в кабинет министров не является для них политической проблемой.

Динамичная и даже драматически выглядящая в моменты избирательных кампаний президентская республика, в отличие от парламентской, способна к консолидации власти в моменты необходимости. Как я и писал ранее, Президент Казахстана по Конституции способен аккумулировать суверенную власть, когда под угрозой находится независимость страны, но не держит ее в руках 24 часа в сутки семь дней в неделю.

Во время подготовки к референдуму наша оппозиция часто использовала и другой аргумент – о неполноценности политической реформы. Президент-де не поделился властью, не отдал Парламенту часть своих полномочий и так далее. Как и бывает обычно у камерных, немассовых оппозиционных групп на постсоветском пространстве, логика, стоящая за таким аргументом, простая. Власти должно быть много. Просто руки, в которых она находится, пока что не те.

Логика завершившейся политической реформы была прямо противоположной. Не перераспределять власть, а ограничивать ее. Между отказом от права назначать местных акимов и командовать ими и введением ограничения на количество президентских сроков есть очевидная связь. Полномочия президента не могут быть безграничны ни с точки зрения их "глубины" (они не могут пронизывать всю политическую систему сверху донизу), ни с точки зрения времени пребывания у власти.

Встав на рельсы перераспределения, мы оказались бы в ситуации бесконечных микроскопических узурпаций власти на всех ее уровнях, от маслихатов до Мажилиса и правительства. Поскольку лишь немногие способны к самоограничению в вопросе полномочий, сама политическая система в такой ситуации подвергалась бы постоянному испытанию. Но Токаев заложил в фундамент Конституции другой, подлинно демократический принцип. Постепенная эволюция в сторону уточнения, прояснения и ограничения властных полномочий политических институтов.

Время республики

Электоральные циклы задают национальный политический календарь на годы вперед. Также они определяют темп политического времени.

В США он, пожалуй, самый быстрый – два года от выборов президента до промежуточных выборов в Конгресс (вся Палата представителей и треть сенаторов), затем еще два года до выборов президента. В Турции Великое национальное собрание избирается раз в четыре года, а президент – на пять лет, большая предвыборная кампания, по сути, продолжается почти год, если выборы проходят по расписанию.

Наш новый электоральный цикл подразумевает постепенное расцепление выборов в Мажилис и выборов президента. В 2028-29 между ними будет уже почти полтора года, затем выборы в Мажилис пройдут за три года до президентских (2033 и 2036 соответственно), через 21 год, если не будет внеочередных выборов в Парламент, кампании пройдут в один год.

Связка Парламента и правительства из-за электоральных циклов будет укрепляться. Изменения в кабинете будут зависеть не от требований политического момента, а от конфигурации Мажилиса, картины партийных предпочтений и необходимости формировать коалиционное правительство. При этом в связи с беспартийным статусом Главы государства система будет сохранять стабильность и преемственность с точки зрения общего курса развития страны, внешней политики, социально-экономических приоритетов.

Сочетание политического застоя и при этом череды быстро сменяющих друг друга мегапроектов является неотъемлемой чертой авторитарных режимов. Застой объясняется тем, что ничего не меняется, тот, кто выиграл выборы вчера, выиграет их и завтра. Но чтобы политика оставалась хотя бы отчасти зрелищной, чтобы в обществе не копилась усталость, нужно его развлекать. Отсюда постоянно появляющиеся, как кролики из цилиндра фокусника, инициативы. Они не доводятся до конца, застревая на полпути между стадией "большая красивая идея" и стадией "реализованный в масштабах страны проект".

Электоральные циклы, заданные внеочередными выборами в 2022 и 2023 годах, гарантируют избавление страны как от застоя, так и от чехарды в выстраивании и реализации стратегических приоритетов. Один семилетний президентский срок – сам по себе цельный политический проект. Можно планировать не на два или три года вперед, как при четырехлетнем избирательном цикле, который считался стандартом после 1991 года. И в то же время понятно, что все задуманное нужно успеть сделать за эти семь лет, без черновиков и откладывания на потом или в долгий ящик.

Высказываемые сегодня опасения, что только один срок ослабит институт президентства как таковой, в связи с этим можно отвергнуть как беспочвенные. Поскольку известное политическое клише про "хромую утку" не применимо к Президенту Казахстана, избираемому на один срок. "Утка" – это партийный президент, который в последний год (или годы) правления не может себе позволить работать так, как считает нужным. Само это клише пришло из политической жизни США.

Причин у этого явления несколько. Перед вторыми выборами президент должен думать о переизбрании, не начинать сложные реформы, воздерживаться от ходов, которые могут расколоть базу. Перед тем как уйти, должен думать об интересах партии и преемнике, а не о собственной повестке. А также учитывать возможность проигрыша и, соблюдая политический этикет, не слишком раскачивать лодку, чтобы следующий президент мог начать с новой страницы, а не с отмены всего, что было решено накануне выборов.

К Казахстану и новой Конституции это не имеет никакого отношения. Президент не принадлежит к партии, его может выдвинуть одна политическая сила, но может и коалиция. Президенту не нужно думать о переизбрании и откладывать те или иные инициативы на после выборов. Нет и риска "утекания" власти к наиболее вероятному преемнику. Одним из значимых плюсов семилетнего правления является тот простой факт, что президент успеет продвинуть за это время не одного или нескольких фаворитов, а целое новое политическое поколение.

Поэтому до последней минуты в должности президент будет сохранять всю ее полноту и принимать полноценные решения, вне зависимости от того, хочет ли он поддержать кого-то из кандидатов на следующую семилетку или нет.

Политика завтрашнего дня

На наших глазах большая политика претерпела гигантские и необратимые трансформации. Со страниц газет и из экранов телевизоров она переехала в социальные сети, став более открытой и в то же время более конъюнктурной. Лидеры теперь должны учитывать не только такие факторы, как эффективность власти, стабильность политической системы, качество жизни граждан, но и их аудиторную усталость от политик и политиков. Чем быстрее темп общественной жизни, тем острее встает проблема адекватной политической репрезентации этого бурного темпа.

Наиболее значимыми вызовами для публичных политиков сегодня являются усталость и рост социального напряжения, связанные не с собственно управленческими ошибками и неправильными политиками, а с быстрыми изменениями аудиторных предпочтений избирателей. То, что казалось политическим прорывом вчера, завтра наскучит и потребуется что-то новое. Политическая репрезентация значимых изменений в общественных настроениях в такой ситуации все время запаздывает.

В этом смысле важнейшим институтом власти в стране становится Мажилис, поскольку именно там эти предпочтения должны реализовываться. Речь и про смену политического стиля Парламента и парламентариев, и про его большую открытость, но и прежде всего про качество и структуру партийной системы.

В Казахстане больше нет политической силы "при лидере", которая на любой электоральный вызов реагирует сменой повестки в сторону "голосуя за нас, голосуешь за него". Это значит, что и "Аманат", и другие партии, принимаясь за подготовку к внеочередным выборам в Мажилис, должны закладываться и на политические вызовы 21 века, и на это важное изменение внутри нашей политической системы.

Насколько партии, в том числе оппозиционные, окажутся на высоте этой задачи, мы узнаем уже в следующем году.